新發展區 VS 新市鎮系列之六 – 收回土地條例 百年爭議不絕 (信報 B12)

作者：鄭釗平

 

 

引言
政府甫宣佈動用公帑 400 億，在新界東北收地，發展新市鎮，惹來批評。持續智 庫已撰文多篇，分別從法理和民情質疑政府強行徵收土地手法欠周全考慮。徵地 其中一大爭議是賠償額，本文試從法庭案例及官民百多年來的爭論，探討徵地賠 償如何難以解決。

內文
前文提過，香港收地法例，精神源自 1889 年通過的<Lands Resumption Ordinance (Cap 124)收回土地條例(第 124 章)>(下稱<收例>)。

條文，政府因「公共用途」而向私人業權人強行徵收土地, 作出 的賠償不會考慮「土地潛在價值」，故不會以市價賠償。背後理據是案例<屋宇地 政署署長訴 Shun Fung Ironworks Ltd ([1995] 2 AC 111 at 125)>中，法官 Lord Nicholls 說「市價」估量土地未必百份百「公義」，例如土地有不法用途，土地市 價自然包含這些不法用途的利潤，但既然政府不認同違法行為，所以沒理由承認 這些反映違法行為的市價。

Lord Nicholls 又指如果有人期望該塊土地快將變更土地用途、更改租約，紛紛「落 釘」，扯高收地賠償，12[C]就能杜絶這些投機行為。測量界的 Pointe Gourde Principle(來自 1947 年英國樞密院判案<Pointe Gourde Quarrying and Transport Co. V Sub-Intendent of Crown Lands(1947)AC565>)為這套觀念來總結:「因收地而上升 的地價，賠償不能考慮。」但是這套觀念在香港一直產生很多問題。

根據劉潤和博士著作的<新界簡史>資料，政府在收地賠償時從不理會「土地潛在 利益」，這就觸怒了一班新界村民，因為他們認為這有違 1898 年租借新界的不平 等條約<展拓香港界址專條>(下稱<界址>)。原來當時滿清大臣李鴻章跟英國談判< 界址>時，加入一段「在所展界內，不可將居民迫令遷移，產業入官，若因修建 衙署、築造炮台等官公需用地段，皆應從公給價。」村民就認為 12[C]講明賠償 不計「土地潛在利益」，有違<界址>「從公給價」的原則。

 

漠視土地潛在價值

根據<收例>12[C]

新界鄉民雖多番以此反對 12[C]，但香港政府始終不理。新界鄉議局於 1975 年由 副主席張人龍率領七人代表團，拿着由三名重量級大狀傑田士(何東女婿)、列顯 倫(後為終審法院常任法官)和潘松輝寫成的<共同意見書>，赴英向外交及聯邦事 務政務次長告狀。

收地條例 自相矛盾 據薛鳳旋、鄺智文合著的<新界鄉議局史>資料，<共同意見書>引經據典，不僅重 提<收例>違反<界址>，又指，12[C]要摒除土地潛在價值，但 12[D]卻又清晰道明 收地時要考慮市價，但又沒列明兩者適用範圍，自相矛盾又違反原則，應予撿討。

<共同意見書>又質疑 12[C]的法理出處。原來律政司於 1921 年為<收例>加入 12[C] 條文時，在立法局向議員提到，12[C]不是香港發明的，早存在於<英國土地綜合 法 Land Clauses Consolidation Acts(1845)>。但<共同意見書>指出<土地綜合法>其 實沒有摒除「土地潛在價值」的考慮，因為裡面根本沒規定如何判斷賠償金額。 當年的律政司提到 12[C]是「英國貨」似乎值得商榷。至 2003 年，法庭在案件< 地政總署署長訴 Yin Shuen Enterprises Limited & Nam Chun Investment Company Limited (終審法院，2003 年 1 月)>中指出，12[C]不理潛在價值 的精神，超前當時(1921 年)英國法律。12[C]看來並非源自英國法律。

接見鄉議局代表團的外交及聯邦事務政務次長 Robert Parry 也承認<共同意見書> 「清晰有力」，要求香港政府回應。香港政府於 1977 年委任立法局首席非官守議 員簡悅強爵士率領工作小組，研究新界土地賠償問題，小組翌年提交報告，建議 政府修例，將土地潛在價值放進賠償之中。

 

官員也質疑

除了這個工作小組，不少英國、香港官員多年來也曾質疑 12[C]。根據<新界鄉議 局>一書，早在 1925 年，英國殖民地部大臣 Leo Amery 回信香港政府，稱「我很 難同意司徒拔爵士(時任港督)」所言，強行收購土地作市區用途，符合<界址>中 『條建衙署、築造炮台等官工』的用途。而我亦認為如果政府計算收地賠償時可 以公平慷慨地處理，則整個事件自然會告一段落。」

根據<新界簡史>內容，1972 年時任新界民政署長黎敦義曾就收地賠償政策「小 心」地認錯:「目前承認收地作公共用途，給予地主補償時所採取的那一套辦法， 極為複雜，是邏輯、法律、施政習慣和普通常識錯綜交織而成的。……但多年以 來，純粹邏輯已經受到施政習慣的侵蝕，因而在若干情形下，變為不合常理。」

甚至法官亦在案件<Dragon House Investment Ltd. v. The Secretary for Transport and the Nam Chun Investment Company Ltd. v. The Director of Lands， FACV no. 13 of 2004(Civil)， (on appeal from CACV No. 1284 of 2001)>判辭第 49 段指出，儘管 法院多番引用 12[C]判案，但港府於 1983 和 1986 年也認為 12[C]並不公平，曾因 此向鄉議局承諾將會廢取此例;各界因而有合理期望政府會修例，司法覆核會陸 續有來。

開埠早年的政府尚且看到<收例>引發冗長談判、訴訟的毛病，今日的政府累積了 百多年治港經驗，好應在引用<收例>前三思其後遺症，並着手修改 12[C]，令賠 償價由市場而非人為決定，這樣才能避免收地觸發的賠償糾紛。然而，修改法例 需時，如今要讓東北新發展區盡快上馬，看來考慮更新的換地方式，是因時制宜 的措施。

 

 

2012年8月23日刊登於信報財經新聞B版第17頁