公私營合作有利新界東北發展 (信報 A19)

作者：潘國城博士

 

 

 

[前言]

月初，發展局局長陳茂波在電台節目中表示，新界東北發展計劃根據公眾諮詢結 果，將有大幅修訂，最快在下季公佈;但他對東北發展將會加入公私營合作模式 的傳聞則拒絕作出評論。

 

[內文]

政府於新界東北發展計劃第三次公眾參與時，表示將會放棄第一及第二次諮詢時 建議的公私營合作模式，改以「傳統新市鎮發展模式」全面回收土地;當時，政 府認為以此模式全面回收土地，可較易控制規劃參數，也較易控制發展時間表。 然而，這種考慮的基礎看來並不全面，也有想當然的成份。

以往數十年新市鎮發展的模式從來就不是單一的由政府回收區內所有現存土地， 而是包括填海和換地，這已經成為習慣模式，符合市場參與者的合理期待。

 

政府「跪低」說法不正確

雖然《收回土地條例》訂明政府可以為公共用途而回收土地，而建設新市鎮是一 項認可的「公共用途」，但若以此條例回收的土地，而部份最終又投放市場，再 由私營機構競投作私人發展用途，部份社會人士對此則有頗大非議，認為這種做 法是違反自由市場的商業原則;社會的反對也可能引致冗長的法律程序。

最近有傳媒報導，政府再三考慮後，將在修訂計劃中加入公私合營元素，容許符 合條件的土地擁有者申請原址換地發展。

消息傳出後，有人馬上指摘這等同向地產商「跪低」、「明益地產商」。很可惜， 提出這種說法的人從來沒有同時分析讓私人機構參與對加快發展東北的好處。

反對私營機構參與發展的論者，擔心這會導致東北發展變成按照發展商擁有的地 段去規劃，而放棄按照社會需要的考慮。事實上，這種說法不但對香港城市規劃 的機制大大的不信任，甚至是並不了解。

參與設計城市規劃工作的專業人士都知道，規劃署在設計城市規劃的分區大綱草 圖時，不會考慮土地業權，也不參考任何土地業權的資料，純粹根據土地的性質、 位置、結構、地形、基建、附近的環境、地區及社會發展需要而設計;城規會批 核草圖時，也只會根據既定的城市發展規劃的原則和標準，不會考慮地權誰屬。

 

私人發展 提高效率

因此，業權人是否可以發展擁有的土地，須根據城規會所批核和法定規劃大綱而 決定，如果土地並非位處大綱圖內規定可作私人發展的分區內，則無論土地購入 及管理多少年、投入多少資金和時間，都不能發展，土地擁有權不可能反過來改 變城市規劃。

容許私營機構參與，是指如果發展商擁有的地段位處已批核的規劃大綱圖中可發 展作私營房屋用途的分區內，則可以申請根據城規會指定的條款發展;其中有時 牽涉到與政府「換地」的程序 – 把原來多份零碎的農地地契「換」成一份整合 的、可發展住宅的新地契。

論者似乎忽略擁有農地者在向政府「換地」發展時，須向政府補足地價，也就是 交納改變土地用途所涉及的差價;地政總署會根據土地發展後的市場價格，釐定 補地價的金額。

如果由政府先收地，然後再分批出售，則必須先解決全面收地的種種困難，再提 供基建，然後才可以公開投地。以香港過去的經驗來說，由政府獨力進行這種大 規模的收購土地行動，一定引發很多紛爭，只會延誤為港人提供房屋的時間。

無疑，容許私營機構參與，對在規劃大綱規定可作私營住宅用途的分區內擁有土 地的發展商而言，有一定的好處，就是肯定該土地可作發展，而不須先無條件按 政府出價交出土地，日後再在市場與其他投資者競投買回本來擁有的地段。其實， 私營住宅用地都是交由大小發展商按規劃而建設，發展商為土地所付出的代價， 則無論是補地價或是通過投標或拍賣，均以市場價格為依歸;至於「利益輸送」 的指控，純屬誤導。

對公眾來說，不同的發展模式的最大分別卻是時間。如果容許私人機構參與，由 於地權已經確定，可以根據政府的總體規劃及早開始地塊的規劃設計，只要補足 地價，即可動工。如果先由政府強行全面收地，過程漫長，加上可能出現的法律 爭議，極難預計確實的時間表。

公私營合作的做法行之有效，自七十至九十年代發展的九個新市鎮，已容納近半 香港人口;如此高的發展速度，公私營合作是一個重要因素。

 

承擔基建 減省程序

在公私營合作的模式下，政府往往規定發展商須同時負責該片土地上的基建(比 如道路、水渠)、公共設施等;這個做法比留待政府處理，往往有更高效率。原 因在於交由私營機構負責，可省卻由公營機構執行時必須通過的許多法定程序。 正因如此，一個數萬平方米的社區，包括住宅、道路、交通交匯處、學校等設施， 交由私營機構發展，往往數年間就可以完成。

以今天香港對房屋需求的狀況和民意在這方面的強烈訴求來看，加速發展東北， 盡快改善房屋供應，同時讓公眾看到改善供應有確實時間表，應該是首要的考慮。 在東北發展加入公私營合作的元素，對盡快推動發展、增加房屋供應、減低所謂 「深層次矛盾」極有幫助。

在傳聞的修訂計劃中，據說政府將增加公屋比例，加入公私營合作的元素，平衡 不同利益，有利於順利推動發展。

對此，公眾對換地發展或有一定疑慮，但最重要的是，政府在處理擁有土地者申 請原址換地發展的過程中，必須盡量透明，務求公正、公開，以免惹來官商勾結 之譏。

 

 

2013 年 6 月 18 日刊登於信報財經新聞 A 版 19 頁